對于交通影響評價的編制單位，國內(nèi)各城市均提出了明確的要求。如《北京市規(guī)劃委員會關(guān)于對部分新建項目進(jìn)行交通影響評價的通知》明確提出“1、上述建設(shè)項目，均需由項目業(yè)主方委托符合資質(zhì)的設(shè)計或咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行交通影響評價，并按照《北京市建設(shè)項目交通影響評價準(zhǔn)則和要求》編制咨詢報告(詳見附件);……5、進(jìn)行建設(shè)項目交通影響評價咨詢工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)具有城市規(guī)劃和交通咨詢甲級資質(zhì)?！?/span>

交通影響評價的編制單位與交通影響評價咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)該是兩個不同的概念。前者是交通影響評價的負(fù)責(zé)單位，而后者是交通影響評價咨詢的中介機(jī)構(gòu)，混淆這兩個概念的原因可能源于對城市規(guī)劃編制權(quán)的誤解。有的人常常把具體組織規(guī)劃編制的規(guī)劃行政主管部門作為規(guī)劃編制部門，甚至把具體做“編制”事務(wù)任務(wù)的規(guī)劃設(shè)計單位也視為規(guī)劃編制部門。

《城市規(guī)劃法》第十二條規(guī)定“城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市規(guī)劃”。法律既然賦予城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市規(guī)劃，就應(yīng)該認(rèn)定規(guī)劃編制權(quán)屬于城市人民政府，這是公權(quán)力，也是城市人民政府的職責(zé)，不能在法律規(guī)定之外轉(zhuǎn)給其他的主體。城市規(guī)劃行政主管部門受城市政府指派或委托具體組織規(guī)劃編制工作，不能據(jù)此認(rèn)為是擁有規(guī)劃編制權(quán)。規(guī)劃設(shè)計部門受委托進(jìn)行具體的“編制”屬于技術(shù)性、服務(wù)性活動，屬于民事性質(zhì)的，更不能視為有公權(quán)力性質(zhì)上的規(guī)劃編制權(quán)。

可惜，這種誤解甚至在建設(shè)部的《城市規(guī)劃編制單位資質(zhì)管理規(guī)定》中也發(fā)生了，建設(shè)部顯然也把城市規(guī)劃咨詢機(jī)構(gòu)誤當(dāng)成城市規(guī)劃編制單位了。本文認(rèn)為，根據(jù)《城市規(guī)劃法》第十二條的規(guī)定，建設(shè)部的《城市規(guī)劃編制單位資質(zhì)管理規(guī)定》應(yīng)該更名為《城市規(guī)劃咨詢單位資質(zhì)管理規(guī)定》。

由于交通影響評價在技術(shù)上就是局部的交通規(guī)劃，因此，交通影響評價的編制權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《城市規(guī)劃法》第十二條的規(guī)定予以處理。事實上，《道路交通安全法實施條例》第三條規(guī)定也明確規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)……組織有關(guān)部門對城市建設(shè)項目進(jìn)行交通影響評價”。因此，無論是依據(jù)《城市規(guī)劃法》還是《道路交通安全法實施條例》，交通影響評價的編制單位都應(yīng)當(dāng)是縣級以上地方各級人民政府。

雖然，交通影響評價的編制單位應(yīng)當(dāng)是縣級以上地方各級人民政府，但并不意味著交通影響評價的編制都必須有政府進(jìn)行負(fù)責(zé)。從公權(quán)力行使的效率出發(fā)，已有學(xué)著建議在修改《城市規(guī)劃法》時，將城市規(guī)劃的編制權(quán)分由政府與規(guī)劃部門行使，即總規(guī)與分區(qū)規(guī)劃由城市人民政府負(fù)責(zé)編制，而詳細(xì)規(guī)劃由規(guī)劃部門組織編制。事實上，即便是在現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》框架下，幾乎所有的城市也是有政府委托規(guī)劃部門組織編制。這也是許多人誤解為“規(guī)劃部門是城市規(guī)劃的編制單位”的原因。

考慮到交通影響評價比城市詳細(xì)規(guī)劃還要具體，因此，相應(yīng)地交通影響評價的編制也可由由城市規(guī)劃部門行使。這樣處理，實質(zhì)上否定了由建設(shè)單位編制交通影響評價的主張，也得到了國內(nèi)部分地方立法的支持。如《江蘇省道路交通安全條例》草案時規(guī)定“新建、改建、擴(kuò)建大型建筑項目，應(yīng)當(dāng)由開發(fā)方做出對周邊道路的交通影響評價”，但在最后修改為“規(guī)劃部門在審批城市道路沿線的大型建筑以及其他重大建設(shè)項目時，應(yīng)當(dāng)會同公安機(jī)關(guān)交通管理等部門組織進(jìn)行交通影響評價”。

以上是從法律上得出建設(shè)單位不是交通影響評價的編制單位的結(jié)論，事實上，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度也能得出同樣的結(jié)論。由于城市建設(shè)項目具有巨大的外部效應(yīng)，對建設(shè)單位而言，其優(yōu)勢策略就是正外部效應(yīng)內(nèi)部化，而負(fù)的外部效應(yīng)則由社會承擔(dān)。因此，如果由建設(shè)單位組織交通影響評價，則根本不可能誘導(dǎo)出其真實的偏好，此時，即為所謂的市場失靈。在這種情況下，根據(jù)阿羅定理，要想得到整個社會的帕累托最優(yōu)，只有進(jìn)行政府干預(yù)。

但是，由政府對建設(shè)項目進(jìn)行交通影響評價有一個致命的缺陷，由于交通影響評價是一項復(fù)雜的咨詢活動，不可能由政府來完成，而應(yīng)當(dāng)通過市場機(jī)制委托咨詢機(jī)構(gòu)來完成。而采取委托咨詢機(jī)構(gòu)的方式，必然設(shè)計到費用問題。如果交通影響評價是為了土地拍賣或詳細(xì)規(guī)劃，其費用還可以通過財政予以解決。但對于其它建設(shè)項目，交通影響評價咨詢費顯然難以通過財政予以解決，但如果讓建設(shè)單位承擔(dān)，又涉及到“公正”問題。根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第二十條第二款的規(guī)定：“任何單位和個人不得為建設(shè)單位指定對其建設(shè)項目進(jìn)行環(huán)境影響評價的機(jī)構(gòu)?！憋@然，這樣固定，是為了交通影響評價市場的健康發(fā)展和公平競爭，提高交通影響評價的質(zhì)量，遏制交通影響評價領(lǐng)域的行業(yè)壟斷和地方保護(hù)的作用。本文認(rèn)為，交通影響評價的咨詢機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)參考《環(huán)境影響評價法》的相關(guān)規(guī)定。