一、我國推進(jìn)重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的社會背景

　　1.社會利益結(jié)構(gòu)日益分化和固化

　　改革開放以來，我國的社會結(jié)構(gòu)和利益格局發(fā)生了深刻的變化，尤其是隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，不同的社會階層和社會群體開始成為利益主體，并圍繞各自的利益訴求展開博弈。市場經(jīng)濟(jì)不僅是資源的配置機(jī)制和價格的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，同時也對社會結(jié)構(gòu)的分化發(fā)揮著根本作用。隨著體制變革的不斷推進(jìn)，新的社會力量不斷重新組合，并開始定型下來，對公共政策與改革的推進(jìn)產(chǎn)生重要的影響。②從社會的垂直流動角度而言，處于優(yōu)勢地位的上層通過職業(yè)和社會地位的代際傳承，其封閉性明顯增強(qiáng)，而處于下層的民眾上向流動的機(jī)會大量減少，渠道明顯收窄，我國的社會結(jié)構(gòu)趨向于更加緊張、封閉和僵硬，社會結(jié)構(gòu)的彈性弱化，下層民眾怨氣持續(xù)累積。地方政府作為公共權(quán)力的代表者，必須在公共政策制定和重大決策出臺過程中為各利益主體創(chuàng)造公開、平等表達(dá)利益的渠道和平臺，以疏導(dǎo)“社會結(jié)構(gòu)緊張”狀態(tài)下的怨氣。③重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制就是在黨委和政府的引導(dǎo)下，不同群體參與公共決策，平等表達(dá)利益并相互協(xié)商，最終達(dá)成多種利益平衡的過程。

　　2.公眾訴求日益多樣化

　　隨著我國社會形勢日趨復(fù)雜，民眾的訴求心態(tài)更加復(fù)雜多變，訴求導(dǎo)向也更加多元化。部分群體除表達(dá)物質(zhì)利益訴求外，一些權(quán)利的訴求、安全的訴求也被激活，呈現(xiàn)出物質(zhì)利益訴求、權(quán)利訴求與安全訴求相互交織的態(tài)勢。利益訴求主要表現(xiàn)為利益受損群體追求基本的民生保障、征地補(bǔ)償款、動拆遷補(bǔ)償款、拖欠工資以及各種賠償款等。權(quán)利訴求是指公眾在一系列政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等方面的權(quán)利，例如選舉權(quán)、知情權(quán)、決策參與權(quán)、公平享受義務(wù)教育的權(quán)利等。安全訴求則是公眾要求避免對環(huán)境、食品、衛(wèi)生等領(lǐng)域安全焦慮的需求。利益訴求可以通過利益補(bǔ)償?shù)靡曰?，?quán)利訴求則需要在政府決策體系中構(gòu)建公民參與的渠道，而安全訴求則要求政府與公民之間通過持續(xù)互動以重塑政府的公信力。重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估就是在決策和政策出臺前，充分運用問卷調(diào)查、民意測驗、聽證會、訪談等多種公民參與的形式，對公眾利益預(yù)期進(jìn)行評估，提高公眾對政府的認(rèn)可度和信任度，從而在源頭上防范社會風(fēng)險。

　　3.移動互聯(lián)網(wǎng)時代新媒體的日新月異

　　最近幾年，我國移動互聯(lián)網(wǎng)迅猛發(fā)展，新媒體異軍突起。中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心CNNIC在北京發(fā)布第32次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》，截至2013年6月底，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到5.91億，其中手機(jī)網(wǎng)民達(dá)到4.64億，占比上升至78.5%。2013年上半年，我國新增網(wǎng)民2656萬人，在新增加的網(wǎng)民中，使用手機(jī)上網(wǎng)的比例高達(dá)70.0%，手機(jī)成新增網(wǎng)民第一來源。在原有的社會結(jié)構(gòu)下，社會動員是依賴“熟人社會”結(jié)構(gòu)進(jìn)行的?！笆烊松鐣崩?，依憑親緣、地緣、業(yè)緣等事先存在的，既有人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)頻密互動，靠親情、交情、友情和“人緣”將同質(zhì)性強(qiáng)的親屬、鄰里、同學(xué)、同鄉(xiāng)、同事、朋友、戰(zhàn)友等聚攏起來。④在移動互聯(lián)網(wǎng)時代，社會的動員模式發(fā)生變化，網(wǎng)民通過虛擬空間，如微博、微信等，形成與傳統(tǒng)媒體相互借力的態(tài)勢，動員能力和范圍大大加強(qiáng)。在動員結(jié)構(gòu)方面則呈現(xiàn)自下而上，由點到面的裂變式動員特點，熱點事件能夠在短時間內(nèi)跨越時空迅速擴(kuò)散。這些新變化對政府依賴自上而下層級式信息控制的手段進(jìn)行社會管理的方式構(gòu)成極大挑戰(zhàn)。重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估就是在決策前了解各方需求，對存在的風(fēng)險點進(jìn)行科學(xué)識別和測量，有利于地方黨委和政府在社會輿情的傳播中掌握主動權(quán)。

　　4.傳統(tǒng)維穩(wěn)模式陷入困境

　　傳統(tǒng)的維穩(wěn)是一種剛性穩(wěn)定模式?！皠傂苑€(wěn)定”以壟斷政治權(quán)力為目標(biāo)，以僵硬穩(wěn)定為表象，以國家暴力為基礎(chǔ)，以控制社會意識和社會組織為手段。⑤在剛性穩(wěn)定模式下，地方黨委和政府追求絕對穩(wěn)定，在社會矛盾化解和群體性事件的處置上往往采用單向的靜態(tài)穩(wěn)定思維，更加注重事件發(fā)生后處置的速度和力度，甚至為維護(hù)穩(wěn)定不惜代價。在治理方式上，地方政府針對社會矛盾和風(fēng)險采用“運動式治理”?！斑\動式治理”以政治與行政主體的自覺動員為特征，它既作為一種非常態(tài)的制度安排出現(xiàn)，也以運動式的制度安排為表征。⑥在運動式治理模式下，各級黨委和政府采取自上而下以垂直命令、群眾動員、專項治理和集中整治的方式，并通過集中配置資源和整合多方力量來解決社會沖突和矛盾。這種治理方式往往能起一時之效果，但無長久功效。此外，由于基層黨委和政府由于權(quán)小責(zé)大，缺乏化解矛盾的權(quán)力、資源和政策工具，往往陷入維穩(wěn)困境。黨的十八大報告明確提出，要加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機(jī)制。對事關(guān)民生的重要決策、重要政策、重要項目、重要改革措施進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，對可能存在的不穩(wěn)定因素及其風(fēng)險程度、可控程度進(jìn)行科學(xué)分析評估，同時明確化解、控制措施。與原有治理模式比較，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估有助于實現(xiàn)從少數(shù)人決策到科學(xué)、民主決策的重要轉(zhuǎn)變，對制度上構(gòu)建社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)具有重要的現(xiàn)實意義。

　　5.新時期貫徹黨的群眾路線的必然要求

　　全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，群眾路線是黨的生命線和根本工作路線。深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，對于教育引導(dǎo)黨員干部牢固樹立宗旨意識和馬克思主義群眾觀，切實改進(jìn)工作作風(fēng)，贏得人民群眾信任和擁護(hù)，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，鞏固黨的執(zhí)政地位，具有十分重大而深遠(yuǎn)的意義。但是受傳統(tǒng)文化的影響，地方干部的“官本位”、“權(quán)力本位”意識仍然突出，在決策中“一言堂”現(xiàn)象以及人民群眾深惡痛絕的“四風(fēng)”⑦問題依然嚴(yán)重。這些問題的存在，一方面是干部的思想觀念和意識問題，更重要的是政府決策中民主的體制和機(jī)制建設(shè)滯后造成的。重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制就是通過科學(xué)和民主的方式，為黨委、政府和群眾的對話協(xié)商提供制度化的渠道，有利于在群眾工作中突出“以人為本”，積極回應(yīng)和滿足群眾的利益需求，實現(xiàn)對人民負(fù)責(zé)，讓人民滿意，體現(xiàn)“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的執(zhí)政理念。

　　二、我國重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的現(xiàn)狀分析

　　從各地的實踐來看，2005年四川省遂寧市首先推行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。隨后，一些地方也開展試點，如2007年江蘇淮安市、浙江平陽縣等地進(jìn)行嘗試。根據(jù)中央部署，2009年開始在全國各省推廣社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。2010年，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中明確提出“完善行政決策風(fēng)險評估機(jī)制”。2011年，頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》明確提出“建立重大工程項目建設(shè)和重大政策制定的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制”，黨的十八大報告和十八屆三中全會的《決定》都明確指出要“建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”。從實踐來看，各地積極推進(jìn)制度建設(shè)，規(guī)范評估程序，明確責(zé)任主體、評估內(nèi)容、評估程序、考核與責(zé)任。這些舉措都有力地推動了我國社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的建立和運行。但是，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制作為一項制度創(chuàng)新，其有效性取決于其能否嵌入原有的行政決策體制并與之相容。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制仍存在一些缺陷，具體表現(xiàn)為：

　　1.社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的基礎(chǔ)理論研究不足，評估缺乏科學(xué)系統(tǒng)的理論支撐

　　由于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制在地方還處于起步階段，2008年后才逐步進(jìn)入學(xué)者研究的視野，學(xué)術(shù)界對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估理論層面的研究還在探索階段。近年來，國內(nèi)學(xué)者的研究主要有：其一，“利益相關(guān)者”(Stakeholder)理論。該理論是基于利益相關(guān)者利益訴求、期望、心理和行為表現(xiàn)的風(fēng)險評估模型。利益相關(guān)者分析的內(nèi)容主要包括對利益相關(guān)者的利益訴求的合法合理性的分析，對不同利益相關(guān)者之間的關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、社會網(wǎng)絡(luò)、社會資本的分析，以及利益相關(guān)者之間、利益相關(guān)者與項目之間在利益、價值觀和心理感受等方面存在的矛盾沖突等內(nèi)容的分析和評估。⑧其二，政策縫隙理論。公共政策中的社會風(fēng)險源自政策縫隙(Policy Gap)，它是指同一領(lǐng)域的政策在時間、空間、社會群體之間在政策實質(zhì)性內(nèi)容上存在著不一致(Inconsistent)。不一致的后果使其成為在利益再分配過程中成為社會矛盾沖突點或社會穩(wěn)定風(fēng)險點，政策之間存在著縫隙。⑨其三，社會燃燒理論。該理論構(gòu)建社會穩(wěn)定風(fēng)險體系：作為燃燒物質(zhì)的重大事項、作為助燃劑的利益訴求、輿論與溝通、作為點火溫度的重大事項的實施方式。⑩這些理論對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估進(jìn)行理論構(gòu)建，探索了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)在規(guī)律，但是尚未進(jìn)入實踐應(yīng)用層面。由于理論基礎(chǔ)研究的欠缺將制約社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的運行、效益的提高和持續(xù)推進(jìn)。

　　2.社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主體單一，評估主體的權(quán)威性和中立性不足

　　在推進(jìn)社會穩(wěn)定評估中，各地一般首先建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估領(lǐng)導(dǎo)小組，由地方黨委分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，由維穩(wěn)、法制、發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃、公安等部門參與的重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，將風(fēng)險評估結(jié)果報黨委、政府，由黨委、政府決定是否實施重大事項。其次，風(fēng)險評估領(lǐng)導(dǎo)小組指定或允許重大決策擬定部門作為承辦重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的單位，指定或允許項目建設(shè)單位及其行政主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、預(yù)審項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。再次，風(fēng)險評估單位可以在部門內(nèi)組織人力物力進(jìn)行評審，也可以委托學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)開展重點建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，形成評估報告后再由評估領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭各部門進(jìn)行評議。在實施評估過程中，如果兼有決策和評估職能的部門和單位認(rèn)為有必要的，可商請維穩(wěn)、信訪部門參與，而不是強(qiáng)制性地要求維穩(wěn)、信訪部門一定參與。從以上過程可以看出，風(fēng)險評估領(lǐng)導(dǎo)小組主要起到協(xié)調(diào)各方的作用，提出決策的職能部門在整個過程中仍然處于主導(dǎo)地位。同一個部門既負(fù)責(zé)重大政策決策的出臺又負(fù)責(zé)評估和判定這一政策是否會影響社會穩(wěn)定，最后風(fēng)險評估的結(jié)果往往是肯定而非否定該政策決策和該建設(shè)項目。這樣的風(fēng)險評估容易變成“走程序”。⑾此外，第三方機(jī)構(gòu)的評價也只側(cè)重于外部社會風(fēng)險指標(biāo)的定量計算，對政府體系內(nèi)運作過程因職責(zé)交叉、利益阻礙所產(chǎn)生的社會風(fēng)險認(rèn)識和評估不足。

　　3.社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制與現(xiàn)有決策程序不對接，評估形式化

　　目前，我國地方政府一般采取如下決策程序：決策動議—分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)—部門牽頭—調(diào)查研究—形成初步可行性報告—部門審議—上交政府常務(wù)會議或黨的常委會討論。從各地的實踐分析，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估只是在部門牽頭過程中的一個環(huán)節(jié)，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制建立后，地方黨委和政府決策程序一般改變?yōu)椋簺Q策動議—分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)—部門牽頭—調(diào)查研究+社會穩(wěn)定風(fēng)險評估—形成初步可行性報告+穩(wěn)定風(fēng)險評估報告—部門審議—上交政府常務(wù)會議或黨的常委會討論。在決策過程中，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估極易成為可有可無的裝飾機(jī)制。其一，我國地方?jīng)Q策中“一把手”主導(dǎo)的特點十分明顯，因此社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制與原有的地方政府決策模式之間嵌入的有效性，很大程度上取決于“一把手”對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的認(rèn)識水平和重視程度。地方“一把手”在強(qiáng)大的發(fā)展壓力下，大型工程和商業(yè)項目具有非常強(qiáng)吸引力，對風(fēng)險評估存在排斥心理。其二，部門在實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估時，受到部門利益的影響，對主觀上會輕視重大事項中的潛在的社會風(fēng)險。其三，在常委會的決策討論中，由于常委會成員各有分工領(lǐng)域，在討論不屬于自己的分工領(lǐng)域時，受到專業(yè)知識和人情因素的制約，很難對其他常委會成員分管的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告提出針對性的問題和建議，從而使得評估形式化。

　　4.社會穩(wěn)定風(fēng)險評估程序前后不銜接，評估結(jié)果難以應(yīng)用

　　社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的目的不僅是要發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，而且要有效控制、化解社會風(fēng)險，從而保障地方重大事項的順利推進(jìn)。因此，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是從風(fēng)險識別到風(fēng)險評估再到風(fēng)險預(yù)警最后到風(fēng)險控制和防范的連續(xù)過程。一般而言，各地在實踐中把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的程序分為：確定評估事項—制定評估方案—進(jìn)行分析預(yù)測—形成評估報告—確定實施意見—落實維穩(wěn)措施等步驟。對高于標(biāo)準(zhǔn)范圍風(fēng)險的緩行決策、項目等，如何制定針對性、操作性強(qiáng)的應(yīng)對防范措施，對風(fēng)險進(jìn)行跟蹤聯(lián)動，最終控制和排除風(fēng)險，避免引發(fā)重大不穩(wěn)定因素，地方黨委和政府各部門之間的協(xié)同配合起著至關(guān)重要的作用。例如，決策提出部門或項目牽頭部門在實施評估過程中，其評估中涉及的相關(guān)信息是跨部門的，需要維穩(wěn)和信訪部門的參與;在落實維穩(wěn)措施階段，決策提出部門由于受到職權(quán)和預(yù)算的限制，又需要財政部門的協(xié)助;對產(chǎn)生的社會矛盾化解又需要民生保障部門，甚至司法部門的參與。但是，目前在評估的過程中，各部門各自為政，相互分割的問題較為嚴(yán)重。目前，雖然各地對制定的實施意見和操作細(xì)則已經(jīng)對風(fēng)險評估工作的職責(zé)分工作了規(guī)定，但實際操作中各部門的具體職責(zé)交叉，相互扯皮仍然存在。例如，項目評估中落實防范、化解和處置措施的牽頭部門和配合部門仍不明確，容易造成評估后的防范化解和動態(tài)跟蹤等工作難以有效落實。

　　三、我國推進(jìn)重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制中的難點

　　社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制是在黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下的一種新型的公民參與決策模式，是對傳統(tǒng)行政決策模式的重大變革，在實施過程中受到認(rèn)識水平、評估技術(shù)、責(zé)任追究等問題的制約，這項制度的推進(jìn)過程中還存在以下幾方面的難點：

　　1.對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估認(rèn)識上的障礙

　　在風(fēng)險評估機(jī)制的推行中，地方職能部門和干部出現(xiàn)了一些錯誤的認(rèn)識。其一，對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)涵認(rèn)識不足。如有的干部把“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”等同于經(jīng)濟(jì)評價和建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，成為典型的為評估而評估;有的干部把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估看做是黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我評估，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的需要來決定風(fēng)險等級以及應(yīng)對措施，把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估變成推卸責(zé)任的“擋箭牌”，致使評估流于形式。其二，對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的功能認(rèn)識不足。一些干部擔(dān)心社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的推行會影響地方發(fā)展和城市建設(shè)，對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估還心存疑慮，擔(dān)心這一機(jī)制會影響項目的推進(jìn)，進(jìn)而影響地方的發(fā)展速度。受“一把手”決策慣性思維的影響，有些地方干部習(xí)慣于自上而下的決策模式，對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的推行在思想上還有抵觸，認(rèn)為這會增加決策程序，影響決策效率。其三，對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制如何運行的認(rèn)識不到位。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是決策部門、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門、民生保障部門和政法維穩(wěn)部門之間相互協(xié)同配合的過程。因此，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在實施過程中涉及內(nèi)容多、影響面廣，這不僅是政法機(jī)關(guān)或維穩(wěn)部門的責(zé)任，還涉及政府行政管理的各個部門和各個環(huán)節(jié)。在推進(jìn)過程中，由于各部門所處的立場不同，對風(fēng)險評估的認(rèn)識還不盡相同，有的部門存在重發(fā)展、重項目，而輕評估、怕評估的觀念。

　　2.風(fēng)險點的識別與科學(xué)測量難

　　社會穩(wěn)定風(fēng)險源于傳統(tǒng)意識形態(tài)和社會控制機(jī)制逐漸失效，而新的社會治理機(jī)制尚未形成。風(fēng)險政治的邏輯出發(fā)點不僅僅是事實性的，而且也是規(guī)范性的：不僅有現(xiàn)實性的一面，也有非現(xiàn)實性的一面。(12)當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型時期，利益訴求日趨多元化，社會穩(wěn)定風(fēng)險的來源是多方面的：歷史的因素和現(xiàn)實的因素，人為的因素和政策、法律因素往往相互交織在一起。風(fēng)險點既有群眾的利益訴求過高所引發(fā)的，也有現(xiàn)有的政策、規(guī)章和法律滯后于現(xiàn)實發(fā)展的原因，還有的是歷史遺留問題誘發(fā)的。此外，社會穩(wěn)定風(fēng)險與社會環(huán)境密切相關(guān)，尤其是政府的公信力對風(fēng)險起到?jīng)Q定性作用?！耙粋€系統(tǒng)需要信任作為輸入條件，缺乏信任會形成惡性循環(huán)，系統(tǒng)就無法在不確定性和有風(fēng)險的環(huán)境中激發(fā)起支持行動”。(13)在地方政府與公眾信息不對稱的情形下，如果地方政府公信力缺失，無論地方政府出臺的重大項目或重大政策具有多大的可行性、合理性和合法性，民眾都會提出質(zhì)疑。因此，在決策和政策出臺前，通過界定利益相關(guān)方，充分運用問卷調(diào)查、民意測驗、聽證會、專家咨詢、訪談等多種形式，對評估事項廣泛征求群眾意見，并對利益訴求進(jìn)行合理分類、進(jìn)行風(fēng)險定級，這在技術(shù)層面能測量出客觀風(fēng)險指標(biāo)。但是對滿意度、信任、社會心態(tài)等影響社會穩(wěn)定風(fēng)險的主觀指標(biāo)還很難設(shè)計出一套有效的、標(biāo)準(zhǔn)化的識別和測量體系，這在一定程度上影響了風(fēng)險評估可靠性。

　　3.社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的責(zé)任追究難

　　社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制嵌入到了我國地方政府的原有決策模式之中，在一定程度上改變了原有的決策程序，對地方政府的決策起到了一定的糾錯功能。在實際運作中存在以下幾種情況：其一，上級要求地方必須貫徹落實的項目和政策。這類事項如果在評估中存在風(fēng)險，為了保證順利推進(jìn)，地方政府往往采取提高利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方式。但是，這種做法為其它重大項目和政策的推進(jìn)埋下了風(fēng)險隱患。一旦社會風(fēng)險產(chǎn)生“翻燒餅”或“漣漪”效應(yīng)，風(fēng)險產(chǎn)生的責(zé)任就難以界定。其二，地方多個部門聯(lián)合推動的重大事項。由于重大事項由地方各部門共同推進(jìn)，各部門之間的權(quán)力和職責(zé)交叉，風(fēng)險的界定難以清晰，這就導(dǎo)致在進(jìn)行責(zé)任倒查的過程中各部之間相互推諉。其三，重大事項的社會風(fēng)險具有擴(kuò)散性和傳染性。社會穩(wěn)定風(fēng)險是網(wǎng)絡(luò)時代的系統(tǒng)性風(fēng)險，風(fēng)險認(rèn)知由于網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)而被加強(qiáng)，社會穩(wěn)定風(fēng)險因此變得極具擴(kuò)散性和傳染性，任何一點小的信息符號就能導(dǎo)致人們的無限猜想，從而帶來風(fēng)險的擴(kuò)大化。甚至民眾會把某個特定的風(fēng)險感知擴(kuò)大到整個制度層面。(14)這類社會風(fēng)險責(zé)任難以界定。其四，社會穩(wěn)定風(fēng)險具有變動性。對重大事項的風(fēng)險評估，在評估階段風(fēng)險低，但在執(zhí)行中卻產(chǎn)生極高的風(fēng)險的情形，造成責(zé)任倒查中的責(zé)任主體難以界定。目前，我國的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估還停留在地方性的制度層面，還未進(jìn)行立法，對重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估責(zé)任界定和倒查，還缺乏法律的剛性約束力，這必然會影響評估制度的實效。

　　四、對進(jìn)一步完善重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的對策建議

　　建立重大事項的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制是妥善處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的一項基礎(chǔ)性工作，也是源頭上治理社會風(fēng)險，維護(hù)社會穩(wěn)定有力的制度支撐和保障，筆者提出以下幾方面的對策，以進(jìn)一步完善社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。

　　1.各級黨政干部要深化對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的認(rèn)識

　　對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，各地方要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，深化對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估重要性的認(rèn)識。地方黨委和政府的部門要從全局的角度出發(fā)，突破自身部門利益框架的束縛，把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估提升到轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的高度來認(rèn)識，努力提高自身科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的能力和水平。要把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作與當(dāng)前的群眾路線教育實踐活動結(jié)合起來，增強(qiáng)干部做群眾工作的意識、方法和能力。建議各級黨校和行政學(xué)院把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為一門主要課程來建設(shè)，就風(fēng)險評估的意義、原則、步驟以及涉及的各部門間如何聯(lián)動等方面的問題，加強(qiáng)對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)，讓干部自覺把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為一種重要的工作方法。

　　2.推動社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制規(guī)范化

　　其一，各級黨委和地方要不斷加強(qiáng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的基礎(chǔ)性研究。要積極研究運用國內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)和理念，完善社會風(fēng)險評估技術(shù)，特別要注重評估方案的制定、信息數(shù)據(jù)的采集分類、信息數(shù)據(jù)真實性的甄別、評估指標(biāo)系統(tǒng)的動態(tài)修正完善等環(huán)節(jié)。其二，要進(jìn)一步擴(kuò)大評估的范圍，拓展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的深度和廣度，在風(fēng)險評估中既評民情，也評政策、評工作，要把群眾滿意度和公眾信心度等指標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，并作為風(fēng)險評估的基本方向。同時也要防止評估工作中“唯數(shù)字化”傾向。其三，構(gòu)建權(quán)威中立的風(fēng)險評估主體。設(shè)立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估委員會。委員會可以由人大代表、政協(xié)委員、律師、群眾代表、官員代表、媒體代表等組成，確保委員會的客觀公正性。其四，要加強(qiáng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的制度化建設(shè)。適時把評估機(jī)制這一行政行為逐步上升為政策法規(guī)甚至法律，作為重大行政決策、重大改革及重大建設(shè)項目審批的一項重要內(nèi)容，以法治的形式制約政府部門的權(quán)力，切實推進(jìn)依法決策。

　　3.建立科學(xué)的社會風(fēng)險源的分析與識別機(jī)制

　　社會穩(wěn)定風(fēng)險與人們的預(yù)期相關(guān)，風(fēng)險來源于人們對未來的“預(yù)期變數(shù)”。重大事項引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險，來自于利益相關(guān)群體對該事項在利益性、安全性和合法性上的社會預(yù)期，這種社會預(yù)期直接引發(fā)了與社會穩(wěn)定相關(guān)的行為或行為取向。(15)要從公共管理和政策、社會心理學(xué)、法學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等多學(xué)科綜合的視角出發(fā)，引入科學(xué)的指標(biāo)體系對風(fēng)險進(jìn)行識別和測量，把定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合，綜合性指標(biāo)與技術(shù)性指標(biāo)相結(jié)合，正向指標(biāo)和負(fù)向指標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，準(zhǔn)確、科學(xué)地識別社會穩(wěn)定風(fēng)險點。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估不僅僅是一個量化評估的問題，更需要綜合使用定量、定性、定位、定策相結(jié)合的方法，評定穩(wěn)定風(fēng)險等級、評估風(fēng)險承受能力、提出風(fēng)險化解對策，強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)和政策策略相配套，從源頭上預(yù)防和減少不穩(wěn)定因素。(16)

　　4.建立地方黨委和政府各部門間的協(xié)同治理機(jī)制

　　協(xié)同是地方黨委和政府在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中通過信息共享進(jìn)行合作配合、形成合力，達(dá)到前后銜接，左右協(xié)調(diào)，上下聯(lián)動的治理格局。其一，各部門和政府部門的工作職責(zé)需進(jìn)一步強(qiáng)化。政法部門、信訪部門、發(fā)展改革部門、建設(shè)部門、財政部門、社會保障部門要明確各自在評估階段及后續(xù)化解階段中的職責(zé)。要建立起部門間的互相配合，把風(fēng)險評估和后續(xù)矛盾化解有序銜接起來。其二，各級黨委和政府與上級層面要加強(qiáng)溝通和聯(lián)動。對上級黨委和政府要求的重大決策和項目，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險點，要上下聯(lián)動，制定預(yù)案。其三，建立各部門共享的信息共享平臺。運用先進(jìn)的計算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、現(xiàn)代云技術(shù)和云架構(gòu)，整合各部門分立的信息系統(tǒng)，為上下級之間的垂直指揮和部門間的橫向溝通，形成統(tǒng)一的信息交流平臺，為風(fēng)險評估和化解提供技術(shù)支撐。其四，要加強(qiáng)財政保障的力度。風(fēng)險評估工作需要開展大量的社會調(diào)查和分析研判工作，需要付出一定的人力、物力、財力成本，有些項目還需要借助專家的智力支持，這些都要求財政上提供保障和支撐，特別是重點建設(shè)項目的風(fēng)險評估費列支要進(jìn)一步明確。

　　5.加大社會穩(wěn)定風(fēng)險評估結(jié)果運用的力度

　　建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的目的是為了從源頭上防止政府的不當(dāng)決策而形成社會沖突。要保障社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的結(jié)果具有剛性約束力，確保評估結(jié)果能夠真正地影響政府決策。只有這樣，才能保障社會風(fēng)險評估機(jī)制真正發(fā)揮作用，真正起到從源頭上、根本上、基礎(chǔ)上化解社會矛盾的作用。另一方面，要進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任，把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為決策和責(zé)任追究的剛性的指標(biāo)，以增強(qiáng)貫徹執(zhí)行穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的自覺性。要進(jìn)一步明確評估的責(zé)任主體，明確決策部門、主管部門和審批部門各自的職責(zé);在責(zé)任落實上，要建立風(fēng)險評估工作的責(zé)任倒查、責(zé)任追究機(jī)制，實行上級條線主管部門倒查與本級督查部門監(jiān)督相結(jié)合的責(zé)任追究模式。

　　6.建立輿情收集和分析常態(tài)化的機(jī)制

　　社會風(fēng)險源不僅與公共政策、項目本身的科學(xué)性、合理性、合法性和可行性相關(guān)，也與當(dāng)?shù)孛癖姷纳鐣膽B(tài)、公民的滿意度和對地方政府的信任度等密切相關(guān)。因此，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估要和常態(tài)化的輿情分析和社情民意研判有機(jī)結(jié)合起來，才能更加準(zhǔn)確、客觀、有效。地方黨委和政府要進(jìn)一步健全輿情和民情信息工作責(zé)任制，及時收集廣大群眾普遍關(guān)心的熱點、難點問題，收集社會各層面、各群體對黨和政府重大方針政策出臺、國際國內(nèi)重大事件、市內(nèi)和區(qū)內(nèi)重要工作、重大活動部署的輿論反應(yīng)。黨委和政府各部門要形成合力，對輿情和民情進(jìn)行綜合分析，以獲取深層次、預(yù)警性的信息。要通過政務(wù)公開，切實保障人民群眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)民眾對地方政府的信任度。